關(guān)于完善野生動(dòng)物防疫檢疫管理體系的思考

我國(guó)野生動(dòng)物物種繁多，且其攜帶的病原體種類也很復(fù)雜，然而目前對(duì)野生動(dòng)物攜帶病原體的種類、傳播途徑、治療、防疫等的研究都不夠深入。而當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)存在濫捕濫食“野味”的陋習(xí)。中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)進(jìn)行的食用野生動(dòng)物調(diào)查顯示，城市居民中有46.2%的人食用過野生動(dòng)物，而22.7%的人有經(jīng)常性食用的行為。很多野生動(dòng)物如非人靈長(zhǎng)類、嚙齒目、翼手目等動(dòng)物被證實(shí)是已知病原體的自然宿主。目前已知的200多種動(dòng)物傳染病和150多種動(dòng)物寄生蟲病中，至少有160多種為人獸共患病。近年來(lái)，新出現(xiàn)的高風(fēng)險(xiǎn)病毒如埃博拉病毒、SARS、MERS均被證實(shí)來(lái)自野生動(dòng)物。食用野生動(dòng)物的行為已成為威脅人民群眾生命健康的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。為了切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，全國(guó)人大常委會(huì)于2020年2月24日通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下稱《決定》），規(guī)定凡是沒有列入畜禽遺傳資源目錄的陸生野生動(dòng)物一律禁止食用，為各級(jí)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊非法交易、食用野生動(dòng)物等行為提供了有力的法律依據(jù)。
　　于野生動(dòng)物的致病風(fēng)險(xiǎn)，始終威脅人類生命安全和身體健康，因此做好野生動(dòng)物的防疫檢疫工作非常重要。當(dāng)前野生動(dòng)物防疫檢疫工作仍面臨諸多困難，如野生動(dòng)物溯源困難、缺少可執(zhí)行的詳細(xì)防疫檢疫規(guī)程、缺少專業(yè)技術(shù)和人員等。本文將梳理野生動(dòng)物防疫檢疫管理的相關(guān)法律法規(guī)和流程，并結(jié)合目前野生動(dòng)物防疫檢疫管理存在的問題進(jìn)行思考，提出對(duì)策，以供參考。

野生動(dòng)物防疫檢疫管理的相關(guān)法規(guī)

野生動(dòng)物按生存環(huán)境分為陸生野生動(dòng)物和水生野生動(dòng)物。陸生野生動(dòng)物的保護(hù)管理主要由林業(yè)與草原局負(fù)責(zé)，水生野生動(dòng)物的保護(hù)管理主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)。遵循的法律包括：《野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》（2016年修訂）、《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》（2013年修訂）、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)畜牧法》等。除以上法律外，各省市也頒布了保護(hù)條例，如《廣東省野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例》《江蘇省野生動(dòng)物保護(hù)條例》《浙江省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》等。目前各級(jí)執(zhí)法部門使用的野生動(dòng)物保護(hù)名錄包括《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物名錄》《人工繁育國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)水生野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家級(jí)畜禽資源保護(hù)名錄》等。
　　人工繁育、合法捕獲或進(jìn)出口的野生動(dòng)物防疫檢疫工作主要由屬地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及海關(guān)動(dòng)植檢疫部門執(zhí)行，遵循法律法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下稱《動(dòng)物防疫法》）、《陸生野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)防控管理辦法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物檢疫管理辦法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》（2009修正）、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《中華人民共和國(guó)進(jìn)境動(dòng)物檢疫疫病名錄》《進(jìn)境陸生野生動(dòng)物指定隔離檢疫場(chǎng)基本要求》《一、二、三類動(dòng)物疫病病種名錄》和海關(guān)實(shí)時(shí)更新的《禁止從動(dòng)物疫病流行國(guó)家地區(qū)輸入的動(dòng)物及其產(chǎn)品一覽表》等。

野生動(dòng)物防疫檢疫管理存在的問題

　“野生動(dòng)物”的框架定義存在爭(zhēng)議

當(dāng)前我國(guó)法律對(duì)“野生動(dòng)物”是按物種管理而不是按來(lái)源管理?，F(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》將保護(hù)范圍限定為珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物，以及有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物，而容易忽視大量的非珍貴瀕危、非“重點(diǎn)”保護(hù)的野生動(dòng)物?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》有明確禁止食用重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物和“三有”動(dòng)物，但沒有明確禁食蝙蝠這類有證據(jù)證明極有可能有食用風(fēng)險(xiǎn)的野生動(dòng)物，這給禁食野生動(dòng)物的實(shí)施增加了難度。此外，有民眾認(rèn)為“野生動(dòng)物”應(yīng)該是生活在野外自然狀況下的動(dòng)物，因此市場(chǎng)上銷售的圈養(yǎng)竹鼠、蛇等不屬于野生動(dòng)物。“野生動(dòng)物”的概念不明確，導(dǎo)致哪些動(dòng)物按照野生動(dòng)物管理，哪些動(dòng)物按照《畜牧法》管理存在爭(zhēng)議，阻礙了執(zhí)法和市場(chǎng)監(jiān)管，因此需要在法律文本中科學(xué)客觀定義“野生動(dòng)物”。
　　監(jiān)管職責(zé)重疊，易產(chǎn)生監(jiān)管“真空”
　　《動(dòng)物防疫法》中“動(dòng)物”的定義是指家畜、家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物，因此無(wú)論是可食用的還是不可食用的動(dòng)物，在進(jìn)入市場(chǎng)前都必須進(jìn)行檢疫。然而，在野生動(dòng)物交易市場(chǎng)上，持動(dòng)物防疫合格證銷售野生動(dòng)物的極少，市場(chǎng)監(jiān)管缺位。根據(jù)前文所述的相關(guān)規(guī)定，野生動(dòng)物的防疫檢疫主體包括林草主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和海關(guān)檢疫部門等，其中林草部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督野生動(dòng)物的疫源疫病監(jiān)測(cè)防控工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體組織和實(shí)施動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫；海關(guān)檢疫部門負(fù)責(zé)進(jìn)境野生動(dòng)物檢疫?？梢园l(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物的防疫檢疫采取的立法模式為分段式管理，在野生動(dòng)物捕獲、運(yùn)輸、交易、進(jìn)出境的防疫檢疫管理上沒有全過程、整體性的監(jiān)管布局，不同部門間存在職責(zé)范圍寬泛、不清晰、重疊問題，很大程度上影響了野生動(dòng)物防疫檢疫相關(guān)法律的有效實(shí)施。
　　缺少野生動(dòng)物防疫、檢疫技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)
　　《動(dòng)物防疫法》第四十七條規(guī)定，人工捕獲的可能傳播動(dòng)物疫病的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)捕獲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸。本法只是從宏觀角度規(guī)定了動(dòng)物疫病防控的執(zhí)法，而缺乏細(xì)化的檢疫技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如檢疫步驟、工具、是否有免疫標(biāo)識(shí)等，在實(shí)際操作中可操作性不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的動(dòng)物檢疫范圍、對(duì)象和規(guī)程，包括產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫，已經(jīng)公布的需要產(chǎn)地檢疫的陸生動(dòng)物有豬、反芻動(dòng)物、馬屬動(dòng)物、禽類等，屠宰檢疫規(guī)程包括生豬、牛、家禽等。部分野生動(dòng)物的產(chǎn)地檢疫可以參照同種動(dòng)物的產(chǎn)地檢疫規(guī)程，但屠宰檢疫則沒有規(guī)程可參照。
　　缺少統(tǒng)一的專用標(biāo)識(shí)，野生動(dòng)物溯源困難
　　在人工繁育野生動(dòng)物的管理中，我國(guó)采取許可證管理的方式，以專用標(biāo)識(shí)為依據(jù)，對(duì)出售利用行為實(shí)行溯源管理，包括野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁育許可證、運(yùn)輸證、經(jīng)營(yíng)加工許可證、允許進(jìn)出口說明及有關(guān)銷售合同或協(xié)議。但在實(shí)踐中，專用標(biāo)識(shí)制度并未得到有效實(shí)施。究其原因，首先，野生動(dòng)物種類繁多，相關(guān)部門未及時(shí)掌握圈養(yǎng)野生動(dòng)物的種類、數(shù)量和流通情況；其次，缺少鑒別動(dòng)物物種和文件真?zhèn)嗡璧膶I(yè)知識(shí)，導(dǎo)致執(zhí)法人員無(wú)法確定市場(chǎng)上的貨源究竟為人工飼養(yǎng)還是來(lái)自野外非法捕獲，溯源困難。當(dāng)前濫捕濫食、非法貿(mào)易非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的問題較為突出，存在非法貿(mào)易野生動(dòng)物進(jìn)入市場(chǎng)洗白的情況。
　　缺少專業(yè)人員、技術(shù)和設(shè)備實(shí)施
　　野生動(dòng)物種類繁多，且野生動(dòng)物攜帶的病原微生物多存在差異，因此野生動(dòng)物防疫檢疫工作人員需要較高的專業(yè)技術(shù)水平。張成林在圈養(yǎng)野生動(dòng)物場(chǎng)所的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已知的圈養(yǎng)野生動(dòng)物的人獸共患病多達(dá)9種，包括禽流感、狂犬病、豬鏈球菌病等，但這些疫病在圈養(yǎng)或野外野生動(dòng)物種群的情況都沒有系統(tǒng)的調(diào)查資料。此外，國(guó)內(nèi)對(duì)野生動(dòng)物疫病防控方面研究尚淺，沒有野生動(dòng)物專用疫苗和免疫程序，主要參考已有同科動(dòng)物的獸用疫苗和免疫程序進(jìn)行。

完善野生動(dòng)物防疫檢疫管理體系的思考

科學(xué)客觀定義“野生動(dòng)物”，明確適用范圍
　　我國(guó)現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》承擔(dān)著保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的立法目標(biāo)。建議相關(guān)法律保護(hù)的瀕危物種狀態(tài)可不限于在野外自然環(huán)境還是人工控制條件下，以明確現(xiàn)有法律的適用范圍。其他非珍稀、非重點(diǎn)、非“三有”野生動(dòng)物的管理，可根據(jù)遺傳資源保護(hù)、疫病防疫、動(dòng)物福利和生態(tài)安全等需要，在《生物安全法》中明確，并和已有的法律法規(guī)如《動(dòng)物防疫法》和《漁業(yè)法》等作好銜接，從而為加強(qiáng)野生動(dòng)物利用監(jiān)管提供依據(jù)。
　　完善立法，強(qiáng)化執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物貿(mào)易
　　我國(guó)應(yīng)通過完善立法和強(qiáng)化執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物貿(mào)易，規(guī)定只要在市面上出售野生動(dòng)物，都要進(jìn)行檢疫。野生動(dòng)物的檢疫管理相對(duì)種用畜禽應(yīng)該有更嚴(yán)格的檢疫要求，有關(guān)部門應(yīng)專門制定用于展示、科研等情況的野生動(dòng)物的防疫辦法和檢疫管理細(xì)則，不得為無(wú)檢疫規(guī)程的動(dòng)物出具檢疫證明。明確相關(guān)管理要求和執(zhí)行辦法，如動(dòng)物運(yùn)輸籠舍、動(dòng)物檢疫場(chǎng)消毒規(guī)定等配套規(guī)定，促進(jìn)非食用性利用的嚴(yán)格審批和檢疫檢驗(yàn)等規(guī)定的落地。通過立法禁止不包含在《國(guó)家畜禽遺傳資源目錄》的動(dòng)物的食用，嚴(yán)格禁止野生動(dòng)物的非法獵捕、交易、運(yùn)輸、食用，對(duì)違反有關(guān)法律的，應(yīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上從重處罰。嚴(yán)格監(jiān)管人工圈養(yǎng)野生動(dòng)物種群的繁育利用，做到合法來(lái)源可追溯，堅(jiān)決打擊非法野生動(dòng)物貿(mào)易，督促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管，監(jiān)督相關(guān)主體履行社會(huì)責(zé)任。
　　明確管理機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分
　　由于野生動(dòng)物管理存在特殊性及多部門聯(lián)合執(zhí)法，建議進(jìn)一步厘清有關(guān)部門在野生動(dòng)物管理中的職責(zé)，加強(qiáng)在立法和執(zhí)法中的協(xié)同配合，同時(shí)注重社會(huì)公眾的有序參與。天津市出臺(tái)的《天津市加強(qiáng)野生動(dòng)物管理若干規(guī)定》明確細(xì)化規(guī)定了林草部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場(chǎng)監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、網(wǎng)信部門、城市管理部門等的職責(zé)。其中林草部門主管陸生野生動(dòng)物的監(jiān)管、排查、經(jīng)營(yíng)利用審批及配合公安機(jī)關(guān)的刑事訴訟等；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管水生野生動(dòng)物動(dòng)物及野生動(dòng)物檢疫等；市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)市場(chǎng)野生動(dòng)物交易監(jiān)管等；公安部門負(fù)責(zé)查處獵捕、繁育、交易、運(yùn)輸野生動(dòng)物等違法案件的處理等；海關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)出口野生動(dòng)物及其產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)管；網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)及時(shí)清理網(wǎng)絡(luò)違法野生動(dòng)物交易鏈接、廣告等。出臺(tái)完整的全流程的野生動(dòng)物防疫檢疫規(guī)定，有助于做好不同管理部門間的分工和銜接，推動(dòng)工作的有效開展。
　　開發(fā)野生動(dòng)物信息管理系統(tǒng)，促進(jìn)信息化管理
　　建議開發(fā)建設(shè)野生動(dòng)物信息管理系統(tǒng)，用于圈養(yǎng)繁育機(jī)構(gòu)保護(hù)和非保護(hù)野生動(dòng)物飼養(yǎng)繁育的監(jiān)管，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)將機(jī)構(gòu)內(nèi)所有野生動(dòng)物種類、數(shù)量情況上報(bào)至系統(tǒng)，并與防疫檢疫管理相結(jié)合，如需運(yùn)輸或調(diào)動(dòng)動(dòng)物，需根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行檢疫申請(qǐng)、審批，形成野生動(dòng)物的實(shí)時(shí)監(jiān)管機(jī)制，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)不同管理部門間信息的共享和動(dòng)態(tài)更新，形成統(tǒng)一的芯片或腳環(huán)等專用標(biāo)識(shí)管理和野生動(dòng)物及其制品經(jīng)營(yíng)交易全過程的監(jiān)管，便于相關(guān)部門在執(zhí)法過程中對(duì)野生動(dòng)物的溯源和鑒別。
　　加大野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)測(cè)及科研投入
　　建議相關(guān)主管部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署，有序開展野生動(dòng)物疫源疫病的監(jiān)測(cè)和研究，可以從某一類動(dòng)物或某一種疫病開始進(jìn)行監(jiān)測(cè)研究，并將監(jiān)測(cè)結(jié)果及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門和各養(yǎng)殖機(jī)構(gòu)或組織。此外，在野生動(dòng)物的疾病診斷方面需要建立科學(xué)的診斷方法，主管部門應(yīng)投入資源建設(shè)符合要求的野生動(dòng)物疾病研究實(shí)驗(yàn)室，對(duì)死亡野生動(dòng)物進(jìn)行解剖、取樣，并利用現(xiàn)代分子生物學(xué)的方法研究致病機(jī)理，對(duì)野生動(dòng)物疫病做深入系統(tǒng)的研究。鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物疫病防控疫苗研發(fā)，更好防控野生動(dòng)物疫病和保障公共生物安全。
　　加強(qiáng)公眾科普教育，減少公眾的獵奇心理
　　社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)積極科普野生動(dòng)物的生態(tài)功能、疫源疫病的攜帶情況及接觸或食用存在的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)全員生態(tài)保護(hù)和公共衛(wèi)生安全意識(shí)，養(yǎng)成科學(xué)健康文明的生活方式。同時(shí)進(jìn)行野生動(dòng)物保護(hù)普法實(shí)踐，警示和震懾涉野生動(dòng)物違法行為，倡導(dǎo)共建人類與野生動(dòng)物和諧共存。

結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)野生動(dòng)物疫源疫病監(jiān)管、防控和研究，對(duì)防止野生動(dòng)物疫源傳播、生物多樣性保護(hù)和公共衛(wèi)生安全都至關(guān)重要。需科學(xué)修訂和完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，界定可食用動(dòng)物和不可食用動(dòng)物，完善防疫檢疫操作規(guī)程，增強(qiáng)適用性和可操作性。協(xié)調(diào)好各野生動(dòng)物保護(hù)和管理部門之間的關(guān)系，搭建野生動(dòng)物信息管理系統(tǒng)，重視專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)和專用疫苗開發(fā)，同時(shí)加大宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，只有這樣才能完善野生動(dòng)物的防疫檢疫管理，讓執(zhí)法更有力，管理更精準(zhǔn)。